La diferencia entre ganar y perder una licitación pública rara vez se decide en el último momento: se juega, sobre todo, en la lectura atenta de los pliegos y en el diseño de una oferta que responda con precisión a los criterios de solvencia y de adjudicación fijados por el órgano de contratación. Entender cómo se construyen estos documentos, y qué distingue a unos criterios de otros, es la base de cualquier estrategia seria de participación en contratación pública.
Los pliegos: la «ley del contrato»
Toda licitación se articula en torno a dos documentos esenciales. El pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP) diseña los criterios de solvencia y de adjudicación del contrato, las condiciones especiales de ejecución y los pactos y condiciones que definen los derechos y obligaciones de las partes: se le conoce habitualmente como la «ley del contrato» porque sus cláusulas pasan a formar parte del contrato una vez adjudicado. El pliego de prescripciones técnicas particulares (PPT), por su parte, define con detalle la prestación que constituye el objeto del contrato: su calidad, los medios personales y materiales requeridos, y las condiciones sociales y ambientales exigibles.
Una vez aprobados por el órgano de contratación, los pliegos solo pueden modificarse por error material, de hecho o aritmético; si fuera necesario introducir cambios sustanciales, habría que retrotraer actuaciones, e incluso cancelar la licitación si contuvieran determinaciones ilegales. Esto tiene una consecuencia práctica muy relevante: presentar una oferta implica la aceptación incondicionada de todas las cláusulas y condiciones de los pliegos, sin salvedad ni reserva alguna. Por eso, antes de decidir participar en una licitación, conviene hacer una lectura exhaustiva de ambos documentos, detectando cualquier cláusula que pueda resultar desproporcionada, discriminatoria o de imposible cumplimiento, porque una vez presentada la oferta ya no hay margen para objetarla.
Solvencia: el umbral de acceso, no un criterio de comparación
Los criterios de solvencia económica, financiera, técnica y profesional determinan qué operadores económicos están en condiciones mínimas de ejecutar correctamente el contrato en caso de resultar adjudicatarios. No sirven para comparar entre las distintas ofertas presentadas: son un filtro de acceso, no una fuente de puntuación. Es fundamental que estos criterios sean proporcionados al objeto del contrato y que no restrinjan de forma injustificada la competencia; los tribunales administrativos de recursos contractuales han anulado en numerosas ocasiones exigencias de solvencia desproporcionadas, como pedir la disponibilidad de oficinas físicas en cada una de las localidades donde se presta el servicio cuando ello no resulta indispensable para la correcta ejecución.
Si tu empresa no dispone por sí sola de la solvencia mínima exigida, la ley permite integrarla con medios externos —por ejemplo, mediante la colaboración de otra entidad—, siempre que se acredite que efectivamente se dispondrá de esa solvencia durante toda la ejecución del contrato. También es habitual constituir uniones temporales de empresas (UTE) para concurrir conjuntamente a una licitación quese diseña específicamente pensando en las capacidades combinadas de varios operadores.
Criterios de adjudicación: cómo se elige a la mejor oferta
A diferencia de los criterios de solvencia, los criterios de adjudicación sí sirven para comparar entre las ofertas presentadas y seleccionar la económicamente más ventajosa, entendida como la que ofrece la mejor relación calidad-precio. Estos criterios deben estar siempre vinculados al objeto del contrato, formularse de manera objetiva y permitir la comparación real entre ofertas. Pueden ser económicos y cualitativos, o no económicos —vinculados, por ejemplo, a la estabilidad en el empleo o a la eficiencia energética—; y pueden configurarse como criterios de aplicación automática, evaluables mediante fórmulas matemáticas, o como criterios que requieren un juicio de valor sobre aspectos sustantivos de la propuesta técnica.
Cuando se emplea más de un criterio de adjudicación, los pliegos deben establecer con precisión la ponderación asignada a cada uno, dando preponderancia a los criterios susceptibles de aplicación automática frente a los que exigen valoración subjetiva. Comprender exactamente cómo se pondera cada criterio permite a tu empresa priorizar los aspectos de su oferta que realmente van a determinar la puntuación final, en lugar de dispersar esfuerzos en elementos secundarios.
Condiciones especiales de ejecución: obligaciones, no puntos
Conviene distinguir estos criterios de las condiciones especiales de ejecución: obligaciones que debe cumplir el adjudicatario durante la ejecución del contrato, pero que no sirven para comparar ofertas ni para establecer un mínimo de solvencia. Su incumplimiento puede dar lugar a penalidades económicas, e incluso a la resolución del contrato si se han configurado como condiciones esenciales. La ley exige que todo contrato incorpore, al menos, una condición especial de ejecución de tipo social, laboral o medioambiental, lo que conviene tener presente al calcular los costes reales de ejecutar el contrato, más allá del precio ofertado.
Un matiz importante: el criterio del arraigo territorial
Como regla general, los criterios vinculados al arraigo territorial de una empresa —por ejemplo, otorgar más puntuación a quien tenga su sede en el municipio de la entidad contratante— no pueden utilizarse ni como criterio de solvencia ni de adjudicación, porque introducen un elemento discriminatorio frente a operadores de otros territorios. Sin embargo, sí pueden configurarse legítimamente como condiciones especiales de ejecución cuando resultan proporcionadas y están vinculadas al objeto del contrato: por ejemplo, exigir que el centro de atención telefónica de un servicio de teleasistencia esté ubicado en la misma comunidad autónoma, si ello resulta razonablemente necesario para el conocimiento del sistema local de servicios sociales.
Cómo te ayudamos desde LRB Tax & Legal
En LRB Tax & Legal analizamos los pliegos de las licitaciones a las que tu empresa quiere presentarse, identificando cláusulas desproporcionadas o discriminatorias antes de que sea tarde para impugnarlas, y ayudamos a diseñar la oferta técnica y económica que mejor responde a los criterios de adjudicación establecidos. Si tu empresa se prepara para participar en una licitación pública, contacta con nuestro equipo.