Hablar de «la Administración» en singular es una simplificación cómoda pero engañosa. En realidad existe un universo de Administraciones públicas de naturaleza muy distinta, y saber en qué categoría se encuadra la que tienes enfrente cambia por completo cómo debes plantear un trámite, un contrato o una reclamación. No es lo mismo negociar con un ayuntamiento que con un colegio profesional, aunque ambos ejerzan funciones públicas.
Administraciones territoriales: la columna vertebral del sistema
El primer gran grupo lo forman las Administraciones territoriales o generales: el Estado, las diecisiete comunidades autónomas, las diputaciones provinciales, los cabildos y consejos insulares, y los ayuntamientos. Se llaman así porque su ámbito de actuación viene definido por un territorio y una población, y porque tienen encomendada la gestión general de los asuntos públicos de ese nivel de gobierno. A este esquema se suman casos singulares, como las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla o los territorios históricos vascos, que tienen un régimen organizativo propio. Todas estas Administraciones se caracterizan por perseguir fines generales y estar subordinadas a un órgano ejecutivo de gobierno (el Consejo de Ministros, el consejo de gobierno autonómico, la junta de gobierno local).
Administraciones institucionales: entidades especializadas «de arriba abajo»
El segundo gran grupo lo integran las Administraciones no territoriales o especiales, y dentro de ellas hay que distinguir dos familias muy diferentes. Las Administraciones institucionales (también llamadas instrumentales o funcionales) son entidades especializadas creadas por y dependientes de una Administración territorial: nacen «de arriba abajo» para gestionar una tarea concreta con mayor agilidad de la que permitiría el aparato administrativo general. Organismos autónomos, agencias estatales, entidades públicas empresariales o sociedades mercantiles públicas pertenecen a esta categoría. Para poder crear cada una de ellas hace falta, primero, una ley que regule la categoría en abstracto (por ejemplo, la que regula los organismos autónomos) y, después, una norma de creación específica para cada entidad concreta.
Administraciones corporativas: entidades que nacen «de abajo arriba»
Frente a las anteriores, las Administraciones corporativas —o corporaciones de derecho público— tienen una lógica inversa: nacen de la agrupación de sujetos privados unidos por un interés económico o profesional común, a los que la ley atribuye el ejercicio de determinadas funciones públicas compatibles con su actividad privada. Los colegios profesionales, las cámaras de comercio, las comunidades de usuarios de aguas, las cofradías de pescadores o las federaciones deportivas son ejemplos de esta figura. Para tu empresa, tratar con un colegio profesional o con una cámara de comercio significa relacionarte con una entidad de base asociativa privada que, sin embargo, ejerce potestades públicas —colegiación obligatoria, régimen disciplinario, certificaciones— con plenos efectos jurídicos.
Tres supuestos especiales que conviene conocer
El mapa se completa con tres figuras adicionales. Primero, los órganos constitucionales y estatutarios que no forman parte del poder ejecutivo —el Senado, el Consejo General del Poder Judicial, defensorías autonómicas— pero que cuentan con una estructura administrativa propia que se rige, en gran medida, por reglas de Derecho administrativo. Segundo, ciertos sujetos privados a los que se atribuye el ejercicio de funciones públicas concretas, como los notarios, los registradores de la propiedad o el operador del sistema eléctrico, que necesitan una organización de apoyo de naturaleza privada. Tercero, el ámbito de las organizaciones internacionales y, muy especialmente, de la Unión Europea, que tiene su propia dimensión administrativa con reglas de funcionamiento interno.
Por qué esta clasificación afecta a tu empresa
La categoría a la que pertenece el organismo con el que tratas no es un detalle académico: determina el régimen jurídico aplicable a sus actos, su capacidad de contratar, la vía de recurso disponible frente a sus decisiones y, en muchos casos, si puedes acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa o si el cauce correcto es otro. Una sanción impuesta por un colegio profesional se recurre de forma distinta a una sanción impuesta por un ayuntamiento, aunque ambas sean, en sentido amplio, «actos de la Administración». Antes de plantear cualquier estrategia jurídica frente a un organismo público, conviene identificar con precisión en qué categoría se encuadra.
El fenómeno del sector público como concepto aglutinador
Como esta diversidad de formas se ha ido ampliando con el tiempo —sobre todo con la proliferación de entidades instrumentales, también en régimen de derecho privado—, la legislación ha tenido que crear un concepto más amplio que englobe a todas ellas a efectos de ciertas normas comunes: el sector público. Esta noción de base económica permite que leyes clave, como las que regulan el régimen jurídico administrativo o los contratos públicos, extiendan su ámbito de aplicación más allá de las Administraciones territoriales estrictas, alcanzando también a sus entidades dependientes, públicas y privadas. Para tu empresa, esto significa que, aunque contrates con una sociedad mercantil de capital público, es muy probable que ciertas reglas de Derecho administrativo —sobre todo en materia de contratación— te resulten igualmente aplicables.
Cómo te ayudamos desde LRB Tax & Legal
En LRB Tax & Legal ayudamos a las empresas a identificar correctamente la naturaleza jurídica de los organismos públicos con los que se relacionan, para diseñar la estrategia contractual, contenciosa o de cumplimiento adecuada a cada caso. Si tienes dudas sobre el régimen jurídico aplicable a una entidad pública con la que trabajas o litigas, nuestro equipo puede ayudarte a despejarlas.