Detrás de muchas decisiones que afectan a la actividad de una empresa —la ejecución de una infraestructura, la gestión conjunta de un servicio, la tramitación coordinada de una autorización— hay un convenio interadministrativo o un plan conjunto firmado entre dos o más administraciones públicas. Conocer cómo funcionan estos instrumentos, qué los distingue y qué fuerza jurídica tienen es clave para entender el marco en el que se mueve un proyecto que depende de varias administraciones a la vez.
Los convenios interadministrativos: el instrumento estrella de la colaboración
Los convenios interadministrativos son negocios jurídicos vinculantes que celebran entre sí, en posición de igualdad, distintas administraciones públicas, con el objetivo de disciplinar el ejercicio conjunto de sus competencias o el uso compartido de medios y recursos. Un elemento clave: los convenios no implican en ningún caso la cesión de competencias entre las partes, y tampoco pueden emplearse como sustituto de un contrato del sector público —si lo que se busca es una prestación propia de un contrato, el convenio no es la figura adecuada.
Dentro de los convenios, la ley distingue por su grado de vinculación entre convenios marco, que fijan el compromiso general pero exigen desarrollarse mediante convenios de colaboración posteriores para ser exigibles, y convenios de colaboración o cooperación propiamente dichos, que establecen obligaciones jurídicas concretas y perfectamente delimitadas: aportar medios económicos, ejecutar actuaciones determinadas, elaborar programas conjuntos. La jurisprudencia ha dejado claro que las administraciones que firman un convenio quedan obligadas a su cumplimiento y pueden reclamarlo mutuamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
Protocolos generales de actuación: la declaración de intenciones que no obliga
Conviene distinguir los convenios propiamente dichos de los protocolos generales de actuación, que son acuerdos meramente declarativos o programáticos: expresan la voluntad de las partes de colaborar en una materia, fijan un marco general y una metodología, pero no contienen compromisos jurídicos exigibles. Para una empresa que sigue de cerca un proyecto de colaboración interadministrativa que le afecta, esta distinción es relevante: un protocolo firmado entre dos administraciones no garantiza que la actuación anunciada vaya a materializarse en un plazo determinado, mientras que un convenio de colaboración sí genera obligaciones exigibles judicialmente.
Los planes y programas conjuntos: la herramienta para proyectos complejos
Cuando el objetivo de interés público requiere el desarrollo de varios proyectos relacionados entre sí, las administraciones recurren a planes y programas conjuntos. Estos instrumentos suelen incluir un diagnóstico de la situación existente, los objetivos a alcanzar, un programa sistemático de actuación con las aportaciones de cada Administración implicada, la duración del plan y los mecanismos de seguimiento y evaluación. Las conferencias sectoriales, por ejemplo, pueden adoptar planes conjuntos de carácter multilateral entre la Administración General del Estado y las comunidades autónomas, que se publican en el Boletín Oficial del Estado y comprometen actuaciones conjuntas para objetivos comunes.
Este tipo de instrumento es especialmente relevante en sectores donde la financiación y ejecución de infraestructuras o servicios depende de fondos combinados —estatales, autonómicos, europeos— canalizados a través de un plan conjunto: entender su contenido y calendario permite a las empresas del sector anticipar convocatorias, licitaciones o requisitos derivados de ese plan.
Otros instrumentos: encomiendas de gestión, transferencia de tecnología e intercambio de información
Más allá de convenios y planes, la ley reconoce otros instrumentos funcionales de colaboración: las encomiendas de gestión, mediante las cuales una Administración encarga a otra la realización material de actividades de su competencia; el encargo a medios propios; la transferencia de tecnología y la reutilización de sistemas y aplicaciones entre administraciones; y el suministro de información, datos o documentos entre administraciones, sujeto a las exigencias del Reglamento General de Protección de Datos y de la normativa española de protección de datos. Este último instrumento tiene particular relevancia para empresas cuyos datos circulan entre distintas administraciones en el marco de un procedimiento —licencias, subvenciones, inspecciones— y que quieren asegurarse de que ese intercambio se realiza con las garantías legales adecuadas.
Qué debe vigilar tu empresa
Cuando un proyecto empresarial depende de la actuación coordinada de varias administraciones, conviene identificar qué instrumento jurídico concreto sustenta esa coordinación: si es un convenio vinculante, un simple protocolo de intenciones, o un plan conjunto con calendario y financiación definidos. Esa identificación permite calibrar con realismo los plazos previsibles y, en caso de incumplimiento por alguna de las administraciones implicadas, valorar si existe una vía de reclamación exigible judicialmente.
Cómo te ayudamos desde LRB Tax & Legal
En LRB Tax & Legal analizamos convenios, protocolos y planes interadministrativos para determinar su alcance jurídico real y su impacto en proyectos empresariales que dependen de la colaboración entre distintas administraciones. Si tu actividad se ve afectada por un instrumento de este tipo, contacta con nuestro equipo.