Cuando un plan urbanístico, un plan hidrológico o cualquier otro instrumento de planificación se aprueba con defectos jurídicos, sus consecuencias pueden extenderse durante años sobre la actividad de las empresas afectadas por su ordenación. A diferencia de un acto administrativo individual, un plan mal elaborado puede condicionar de forma prolongada e indefinida las posibilidades de desarrollo de un proyecto empresarial. Por eso conviene conocer con precisión cómo se impugna un plan, qué régimen de invalidez le resulta aplicable, y cómo se resuelven los conflictos cuando varios planes se solapan sobre una misma realidad.
El régimen de invalidez de los planes: nulidad casi siempre
Los planes, según su naturaleza, pueden tener consecuencias de invalidez distintas. Los planes o las partes de ellos con naturaleza legal o reglamentaria que infrinjan el ordenamiento jurídico son nulos de pleno derecho, la sanción más severa del sistema, sin que quepa aquí la categoría intermedia de la anulabilidad propia de los actos administrativos. En cambio, cuando un plan tiene naturaleza de acto administrativo, sí puede distinguirse entre nulidad de pleno derecho y anulabilidad, y en este segundo caso el defecto puede ser convalidado por la propia Administración subsanando el vicio.
Esta diferencia tiene una enorme trascendencia práctica en el caso, muy habitual, de los planes urbanísticos: al tener naturaleza reglamentaria, cualquier infracción del ordenamiento jurídico en su elaboración —un defecto de procedimiento, la omisión de un informe preceptivo, un defecto en la evaluación ambiental— determina, en principio, su nulidad de pleno derecho, sin posibilidad de subsanación posterior. Esto explica por qué en las últimas décadas los tribunales contencioso-administrativos han anulado un número muy elevado de planes urbanísticos: el rigor con el que se aplica el régimen de la nulidad reglamentaria a instrumentos tan complejos como los planes ha generado un intenso debate doctrinal y jurisprudencial sobre si conviene matizar esta consecuencia tan drástica.
Cómo se impugna un plan
Frente a los planes con naturaleza normativa no cabe recurso administrativo directo alguno: la única vía es el recurso contencioso-administrativo, siempre que el plan tenga rango reglamentario, ya que el control jurisdiccional de las leyes está reservado en exclusiva al Tribunal Constitucional. Esta es una diferencia sustancial respecto a los actos administrativos ordinarios, que pueden recurrirse primero en vía administrativa antes de acudir a los tribunales.
Un matiz procesal importante, especialmente relevante en materia urbanística, es la distinción entre el acuerdo de aprobación definitiva del plan —que tiene naturaleza de acto administrativo, con sus propios requisitos de procedimiento, quórum, etc.— y el plan aprobado en sí mismo, que es una norma. Según la jurisprudencia, el primero puede recurrirse en vía administrativa, pero el segundo, no, precisamente por su naturaleza reglamentaria. Esta distinción exige asesoramiento técnico para plantear correctamente la estrategia de impugnación de un plan urbanístico, según se pretenda combatir el procedimiento de aprobación o el contenido sustantivo del plan.
Aprobaciones sucesivas: cuál es realmente recurrible
Los planes complejos suelen someterse a varios actos sucesivos de aprobación por distintos órganos —aprobación inicial, provisional y definitiva—. Solo la última y definitiva aprobación tiene la consideración de resolución que pone fin al procedimiento; las aprobaciones iniciales o provisionales que la preceden son actos de trámite, sin perjuicio de que en determinados supuestos tasados puedan ser también objeto de impugnación directa. Para tu empresa, esto significa que, salvo excepciones, no conviene precipitarse a recurrir una aprobación inicial o provisional: lo relevante, a efectos de plazos e impugnación ordinaria, es la aprobación definitiva del plan.
Cuando varios planes se solapan: cómo se resuelven los conflictos
Es habitual que una misma realidad territorial o sectorial esté ordenada simultáneamente por varios planes, y que puedan surgir lagunas o contradicciones entre ellos. El ordenamiento resuelve estos conflictos mediante varios principios combinados: el de legalidad y temporalidad (el plan normativo prevalece sobre el que no lo es, y el plan posterior deroga al precedente de idéntico objeto y naturaleza), el de especialidad (el plan especial prevalece sobre el más general), el de competencia (los planes estatales, por ejemplo los de infraestructuras de interés general, prevalecen sobre los autonómicos y locales dentro de su propio ámbito competencial) y, dentro de una misma competencia, el de jerarquía o función, según cómo la legislación sectorial ordene la relación entre los distintos niveles de planificación.
Conocer estos criterios es especialmente útil cuando tu empresa se enfrenta a una aparente contradicción entre, por ejemplo, un plan de ordenación de los recursos naturales y un plan urbanístico, o entre un plan sectorial estatal y uno autonómico: la resolución del conflicto no siempre es intuitiva, y determinar qué plan prevalece puede ser decisivo para saber qué régimen se aplica realmente al proyecto de la empresa.
Cómo te ayudamos desde LRB Tax & Legal
En LRB Tax & Legal analizamos la legalidad de los planes urbanísticos y sectoriales que condicionan los proyectos de nuestros clientes, identificando defectos de procedimiento, de evaluación ambiental o de motivación que puedan fundamentar su impugnación, y resolvemos los conflictos entre planes concurrentes que generan incertidumbre sobre el régimen aplicable. Si tu empresa considera que un plan vigente es ilegal o le perjudica injustificadamente, contacta con nuestro equipo.